“完善”必须建立在体制机制创新的措施之上。作为一种“跨界”教育,职业教育的体制与机制建设,也就必须同时遵循经济(产业)与教育(事业)、职业(就业)与教育(供给)、职业成长与教育认知的跨界结合规律。所以,职业教育的改革与发展,需要同步关注经济发展的需要和个性发展的需要,这既不是教育部门也不是人社部门各自单独就能够完成的任务,而是涉及经济发展、教育培训、社会稳定、劳动就业等政府职能部门,以及行业、企业、青年、妇女、工会等多个社会机构的一件国家大事。所以,必须站在国家层面来思考、研究并制定完善“体系”这一任务的具体的有效措施。
鉴于此,要完善职业教育和培训体系,就必须“跳出教育看教育,跳出学校看学校,跳出知识看知识”,也必须“跳出培训看培训,跳出企业看企业,跳出技能看技能”。职业教育不能继续保留“教育部门办学校,人社部门办培训”的分割状态,而必须摒弃分割的“定界”思维,树立系统集成的思想。
关于职业教育体制机制的改革,笔者给予了较多的关注。现将笔者多次从问题出发寻求解决问题的办法而提出的相关建议,包括在全国人大教科文卫委员会,全国政协以及在国务院发展研究中心的所做的汇报,再次加以梳理,以期能为完成“完善体系”“深化结合”的任务,提供一些参考性的建议。
职业教育和培训体系的完善,需要在体制机制创新的三个层面上有所突破。
1.关于“体系”机构要素的完善:赋予有资格的企业以教育机构地位
这里所谓“体系”的机构要素,主要涉及职业教育和培训体系中关于教育主体的界定。教育主体是既有学校还有企业,这是事关机构层面的一个体制性突破。
在职业教育和培训领域,企业和学校不是简单的供需关系,而是互为供方和需方,也就是一种互为主客体的关系。例如,企业需要适应产业发展的职业人才,学校要为此提供满足这一要求的合格的毕业生,此时学校是供方,企业是需方;而学校需要企业提供具有实时水平的实训基地和有实践经验的企业实训教师,此时学校是需方,企业是供方。所以,如何将企业行业的需求融入职业教育和培训的专业建设和课程开发之中,从而培养出合格的职业人才,是校企双方共同的事情。1996年颁布的职业教育法,还只是一个主要由教育主管部门实施的法律,是一个囿于教育部门、囿于职业学校的“定界”法律。至少在目前,企业、行业并不具备办学主体的地位,因此现有职业教育法中关于行业、企业在职业教育中的权利与义务的条款,并无法律意义上的约束性。由于企业不具有教育机构的地位,因而行业、企业实际上只是职业教育的参与者而非参加者或举办者,也就很难成为一个办学主体,以至于校企合作更多的只是一种可有可无的意向性行为。
因此,给予有资格的企业以教育机构的地位,使这类企业能够享受与学校一样的作为教育机构所有的“国民待遇”,这就不仅赋予了其从事职业教育的社会责任,而且还应享受国家对职业教育发展相关经费的支持。建议在修订职业教育法时还必须考虑,企业主要是作为一个经济体而存在的,因而在企业出资举办职业教育时,要将其对职业教育的相关经费的投入,或作为税前应扣除的成本,或制订相应的免税或减税政策,以提高企业行业办学的积极性。
国际上已有成功的模式。德国“双元制”职业教育被称为德国经济腾飞的秘密武器。“双元制”职业教育在世界上首先提出了“教育企业”的概念,并在联邦职业教育法中以专门条款给予说明。而能否成为“教育企业”,则由行业协会予以认定。德国教研部不管理任何一所职业学校,但由于“教育企业”也是一种教育机构,因而联邦教研部具有指导这些“教育企业”开展职业教育改革与创新的职能。目前已卓有成效地实施了几十年,成为世界职业教育的楷模。
所以,笔者建议,完善职业教育和培训体系,应在修订职业教育法时,制定给予有资格的企业以“教育(性)企业”的认定办法,在法律上使其成为与学校同等的教育机构。同时,将行业、企业举办的职业教育,也纳入职业教育和培训体系,以此来拓展职业教育体系和培训的新时空。
这应该成为完善职业教育和培训体系的第一个突破。
2.关于“体系”制度要素的完善:建立国家资格(历)框架制度
这里所谓“体系”的制度要素,主要涉及职业教育和培训体系中关于资格认定的依据。资格认定是封闭还是开放,这是一个事关资历制度层面的体制性突破。
在职业教育和培训领域,如何寻求一个能对所谓正规教育(主要指职业学校教育)、非正规教育(主要指职业培训)以及非正式教育(主要指自学、网上学习等)相互进行比对的国家制度,以使个体通过不同教育路径所获得的资格(历)得以承认,并给予其等值而不同类的认证,是提高职业教育吸引力需进行的重要制度探索。目前存在着教育部门颁发的与劳动就业无直接关联的学历教育证书,以及人社部门颁发的与劳动就业有直接关联的职业资格证书,这两种“封闭”的证书制度之间不存在对应关系。正规教育之外的个人,一般只能通过以开放大学为代表的教育部门考试获得相应高等学校学历证书,其他教育类型和层次学历证书的获取没有相应途径。而符合条件的个人,只要通过职业技能鉴定就可获得相应的职业资格证书。问题在于,由于缺乏一个制度设计,社会上对学历文凭的认可总是高于对职业资格证书的认可,这就使得培养经济社会发展急需且不可替代的技能人才的职业教育,处于一种被现存制度固化的低端教育的境地。
因此,建立“国家资格(历)框架”制度,其基本结构是:一要体现等值性:涵盖职业资格证书和学历文凭证书,每获得一级职业资格证书,就等于获得了相应的学历层次证书;二要体现需求性:每一层级的文凭或证书都构成一个完整的职业资格,可根据经济发展与劳动市场的需要就业;三要体现开放性:为获得更高一级的学历文凭或职业资格证书,在需要时可重新返回职业院校或教育性企业,或通过非正规和非正式学习,实现职业晋升或学历晋升。
国际上也有成功的经验。47个欧盟成员国和其他欧洲国家已经制定“欧洲资格框架”,目前欧洲各国不仅将其转换为适合本国的国家资格框架,而且在此基础上实施了学分认定制度和职业教育护照制度,建立了“欧洲职业教育区”,从而实现了在欧洲范围内,跨国求学、就业和迁移的自由化。作为中国近邻,对中国地缘政治极为重要的东盟10国,也仿照欧洲资格框架制订了“东盟资格框架”,以实现框架内职业教育证书互认,有利于促进东盟各国经济的发展。
所以,笔者建议,完善职业教育和培训体系,应在修订职业教育法时,明确将国家资格(历)框架作为评价、认定不同教育路径所获资格(历)的基本依据,并建立相应的学分制度和认证制度,以实现职业资格证书与学历文凭的等同,以期在法律层面认定职业教育与普通教育的等值。
这应该成为完善职业教育和培训体系的第二个突破。
3.关于“体系”职能要素的完善:组建国家职业教育综合职能部门
这里所谓“体系”的职能要素,主要涉及职业教育和培训体系中关于行政管理的权责。行政管理是分离还是综合,这是一个事关管理职能层面的体制性突破。
在职业教育和培训领域,当前职业教育行政管理职能的现状不尽如人意,存在着一个重大的悖论,即用人的劳动就业制度与育人的职业教育制度分离,其结果导致两个问题亟待解决:一是劳动人事部门与教育行政部门在职业教育和职业培训管理职能上的交叉;二是劳动市场的用人需求与职业教育的育人供给的脱节。尤其是行业、企业在参加和主办职业教育路径上的缺失,出现了本应在职业教育政策的制订和实施上有更多话语权的行业、企业,还有工会、青年和妇女等相关的利益群体,以及一些专业部委,处在一种可有可无的尴尬的“失语”和“缺位”的境地,严重地制约了职业教育和培训体系的建设。为此,应在职业教育综合管理部门统筹下,以国家资格(历)框架为依据,对各类证书,包括教育机构颁发的职业学校、普通学校文凭,技工学校和技师学院颁发的证书,以及职业培训机构颁发的各种职业资格或技能等级证书,专业部委或行业、企业或社会教育和培训机构颁发的各级各类教育培训证书,授权职业教育和培训的认证机构予以认定。
因此,设立国家职业教育综合管理部门,例如,“国家职业教育总局”,是完善职业教育和培训体系在管理体制机制改革上的大手笔。这一综合管理部门的职能是:制订职业教育和职业培训的战略发展规划,制订职业教育标准和职业技能标准,发布劳动市场需求与职业预警等,目的在于统筹教育行政部门、劳动人事部门和专业部委、行业企业和涉及经费、信息和设备等相关资源的综合配置,并发挥职业教育各利益群体参与参加职业教育管理的作用。
国际上已有成功的经验。德国联邦职业教育机构(原译职教所)、瑞士职业教育与技术署,以及英国商业、技能和创新部,还有我国香港职业训练局,都是跨部门的职业教育管理机构。国内也有过曾经的尝试。现教育部职业技术教育中心研究所前身,就是由国家教委和劳动部联合组建的跨部门的副部级职业教育机构。地方上,河南信阳平桥区将教育部门的职业教育职能和人社部门的职业培训职能组合建立的“职业教育与就业服务局“,已成功运行8年。
所以,笔者建议,完善职业教育和培训体系,应在修订职业教育法时,确立职业教育的综合管理机构,如“国家职业教育总局”这样的国家级部门,以便能为升级版的中国经济培养升级版职业人才的职业教育,具有一个能够跨产业、跨行业、跨部门的具有国家统筹管理职能的法律机构。
综上所述,完善职业教育和培训体系,应在职业教育的体制机制上有所突破和创新,要在“产教融合、校企合作、工学结合、知行合一”跨界思考的基础上,实现“职业教育供给侧”的结构性改革。这一突破和创新,至少应包括三大措施:给予有资格的企业以教育机构的地位,以扩展教育机构的内涵与外延;建立国家资格(历)框架,以实现育人的职业教育制度与用人的劳动就业制度的整合与融通;组建国家职业教育综合职能部门,以确保在国家顶层设计层面对职业教育的政策、投入、监控等诸方面的统整与协调。